O novo Plano Nacional de Educação (PNE), cujo projeto de lei está em tramitação no Congresso Nacional, corre o risco de falhar no cumprimento de seu principal papel: a definição de metas e estratégias para superar os problemas da educação brasileira até 2020. Essa é a conclusão que se extrai do 3º Seminário de Educação Brasileira, promovido pelo Centro de Estudos Educação e Sociedade (Cedes) na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), entre 28 de fevereiro e 2 de março.

Em 12 simpósios, pesquisadores e ativistas discutiram os principais temas do projeto de PNE elaborado pelo Executivo. Na maior parte deles foram constatadas limitações e problemas em aspectos centrais para que o Brasil consiga avançar na ampliação do atendimento – especialmente na educação infantil e na superior – e promover os avanços na qualidade do ensino: o regime de colaboração entre União, estados e municípios; a constituição do sistema nacional de educação; o aumento do volume de recursos para a área e a formação de professores.

Outra crítica que permeou os debates é a de que o resultado final do projeto de lei do PNE (nº 8.035/10) não traduz fielmente as deliberações da Conferência Nacional de Educação (Conae), em março de 2010.

A reportagem tentou repercutir as críticas com o Ministério da Educação (MEC). A Assessoria de Comunicação Social, porém, informou que não iria se pronunciar, uma vez que o projeto de lei do PNE já está em tramitação no Congresso. Na visão do MEC, o debate deve acontecer no Legislativo, com os deputados.

Diante desse cenário, os participantes do seminário se posicionaram contrariamente à tramitação acelerada do projeto 8.035/10 e defendem o aprofundamento do debate em torno da proposta, mesmo que isso implique mais tempo para aprová-lo. Já o MEC quer vê-lo aprovado por uma comissão especial, o que apressaria o processo. 

Regime de colaboração e sistema nacional
Entre os pontos que podem comprometer o novo PNE está a ausência de clareza quanto aos termos do relacionamento entre União, estados e municípios na implementação de políticas públicas, segundo Gilda Cardoso de Araújo, da Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes).

A principal lacuna seria a inexistência de um consenso na área da educação sobre o funcionamento do regime de colaboração entre as unidades da federação – ou seja, a falta de definição das regras do jogo. “O documento final da Conae fala muito sobre a necessidade de consolidar e regulamentar o regime de colaboração, mas há pouca indicação do que nós, educadores, efetivamente defendemos”, analisa.

O regime de colaboração, define Gilda, consiste “numa forma de gestão associada ao serviço público necessária para a execução conjunta de competências comuns”. No caso da educação, diz respeito a políticas voltadas para a oferta de educação, melhoria da qualidade e a gestão das escolas e sistemas de ensino que, ao mesmo tempo, respeitem a autonomia dos estados e municípios e funcionem de maneira articulada em todo o território nacional.

Embora a Constituição Federal defina atribuições para a União, estados e municípios, os especialistas que participaram do simpósio “República Federativa e Pacto Federativo no PNE” consideram necessário regulamentar o regime de colaboração, definindo atribuições e responsabilidades específicas a cada ente federado.

“O que está em discussão é o arranjo político institucional. É preciso pensar arranjos cooperativos no plano do relacionamento entre os governos de modo a se estabelecer como se dará a hierarquização e a cooperação das políticas”, explica Valeriano Mendes Costa, professor da Pós-Graduação em Ciências Sociais da Unicamp.

São vários os problemas gerados pela falta de regulamentação do regime de colaboração. Um deles é a competição entre União e estados em virtude de interesses políticos, prejudicando o objetivo maior, comum a todo o país: a oferta de educação de qualidade para todos. Outro é a indução à adesão a políticas e programas nem sempre vinculados às reais necessidades de uma rede ou sistema de ensino. “A União não deve obrigar uma unidade federada a fazer convênio, contrato etc. Mas não é o que acontece. Nos últimos anos, temos uma forte ação do governo federal para induzir municípios a aderir a programas do MEC”, analisa Gilda, da Ufes.

Ela cita como exemplo o Plano de Ações Articuladas (PAR), um instrumento de planejamento que assegura assistência técnica e recursos financeiros a municípios que se comprometem a cumprir uma série de metas de melhoria da educação fixadas por meio de indicadores definidos pelo MEC.  A ausência de clareza quanto ao modo de funcionamento do regime de colaboração compromete o cumprimento de outro objetivo aprovado na Conae: a criação do sistema nacional de educação. “O sistema nacional pressupõe que já tenhamos resolvido o problema do regime de cooperação, mas não sabemos como se faz isso”, afirma a diretora da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo, Lisete Arelaro. “Partimos de um pressuposto de que tudo vai bem, de que a preocupação com a qualidade da educação é central e tocamos para a frente. Não é bem assim.”

Recursos financeiros
Outra dificuldade é histórica: a insuficiência de recursos para a área da educação. O projeto de lei nº 8.035/10 prevê a destinação de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) à educação até 2020. O montante é considerado insuficiente e, até mesmo, um retrocesso.

“A Conae deliberou que em 2020 deveriam ser aplicados 10% do PIB. O programa de governo da presidente Dilma previa 7% em 2014. Mas o texto que está no Congresso jogou essa meta para 2020”, analisa o coordenador da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Daniel Cara. “A proposta do MEC é falha em relação às deliberações da Conae”, complementa.

Na avaliação dele, o capítulo sobre financiamento do projeto de PNE deveria “ser mais robusto para dar conta das próprias metas que propõe”. “O Brasil precisa e pode propor metas mais ousadas na área do financiamento.”

Dermeval Saviani, da Unicamp, segue a mesma linha de raciocínio. Ele lembra que a meta de 7% do PIB já constava do PNE anterior e deveria ter sido atingida em 2010 – antes do veto do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso em 2000.

Ele defende uma revisão geral das metas e estratégias, que precisam ser mais incisivas. “Os verbos utilizados no projeto de lei apresentados pelo MEC não são determinantes. São verbos como estimular, induzir, valorizar. Por trás disso está uma dificuldade do governo federal em ser incisivo e fazer acontecer, inclusive no campo dos recursos”, afirma.Para ele, o financiamento é “condição preliminar e indispensável, embora não seja tudo”. Contudo, pontua Saviani, sem recursos toda e qualquer proposta é inviabilizada. “É preciso aumentar de maneira significativa e imediatamente o volume de recursos, evitando diluir a meta em doses homeopáticas ao longo de dez anos”, propõe.

Definição de responsabilidades
Andréa Barbosa Gouveia, da Universidade Federal do Paraná (UFPR), pontua que uma das fragilidades do projeto em tramitação no Congresso é a questão do comprometimento das unidades federadas – especialmente a União – com o aumento de recursos destinados à educação.

“O projeto poderia ter metas mais explícitas de participação no financiamento, estabelecendo como os entes federados podem destinar recursos novos à área”, analisa. Uma possibilidade para formalizar esse compromisso nas m
etas seria a utilização do Custo Aluno Qualidade (CAQ) como referênci
a para fixar o montante para a educação.

O CAQ é um indicador desenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação que estabelece padrões mínimos de qualidade para a Educação Básica. Em maio do ano passado, o Conselho Nacional de Educação (CNE) aprovou uma resolução que normatiza o CAQi, que aguarda homologação do ministro Fernando Haddad.

O indicador está contemplado na estratégia 20.5 do projeto de lei, que prevê a definição do “custo aluno-qualidade da Educação Básica à luz da ampliação do investimento público em educação”. Mas na visão de Daniel Cara, a formulação deveria ser a oposta: “O CAQ deveria ser a referência para estabelecer a porcentagem do PIB que vai para a educação”, propõe.

O debate em torno da parcela do PIB para a educação deve ser relativizado, na visão de Nelson Cardoso Amaral, da Universidade Federal de Goiás (UFG). “Dizer que um país destina 5% ou 10% do PIB à educação não significa muita coisa. É preciso considerar o que essa porcentagem significa em termos de valor absoluto em dinheiro, o tamanho da população em idade escolar e o poder de compra da moeda”, afirma.

Partindo desse ponto de vista, Amaral realizou uma série de simulações e comparações internacionais baseadas em projeções, até 2050, do comportamento do PIB feitas pelo Ministério da Fazenda e do crescimento populacional, realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Segundo seus estudos, aplicar 7% do PIB em 2020 significa um gasto per capita de US$ 2.855 – muito aquém do que países como a Dinamarca e a Espanha aplicam atualmente – respectivamente, US$ 11,9 mil e US$ 6,4 mil. Hoje, afirma o professor, o Brasil aplica US$ 959 por pessoa em idade escolar.

PIB ou índice de qualidade?
César Callegari, membro da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, também não vê o percentual do PIB como referência central. Crê, isso sim, que as metas do PNE deveriam estar vinculadas a uma legislação que estabeleça responsabilidades quanto à aplicação dos recursos.

“O PNE deveria estar associado a uma lei de responsabilidade educacional que responsabilizasse formalmente o gestor para atingir metas e cumprir as determinações legais quanto à aplicação dos recursos”, propõe.

Nesse cenário, Callegari defende que a homologação do CAQ vai permitir um avanço na definição do montante de fato necessário. “Ele é o elemento concreto que permitirá saber se precisamos de 7% ou 15% do PIB. O PIB em si é uma abstração. Os 10% do PIB são uma bandeira histórica. Precisamos ir além e verificar o quanto é necessário e onde precisamos de mais ou menos recursos”, complementa.