É consenso, após a realização de diversos estudos longitudinais feitos mundo afora, que intervenções voltadas ao desenvolvimento da primeira infância beneficiam a saúde e o bem-estar da criança, bem como o seu desenvolvimento intelectual e a produtividade no trabalho na idade adulta. Todavia, isso exige a oferta de um conjunto de serviços articulados – em áreas como saúde, nutrição, cuidados, segurança, proteção e aprendizagem – levando em conta um olhar mais holístico, que vê a criança como pessoa, cidadã e sujeito de direitos. Nesse sentido, políticas intersetoriais que promovem a interação entre diferentes áreas e instituições governamentais – e, eventualmente, também entre outros atores sociais – têm se mostrado uma prática exitosa, que ganha cada vez mais espaço em administrações públicas do Brasil e do exterior.
Muitos documentos nacionais relacionados ao assunto ressaltam a questão da intersetorialidade, em especial quando da criação de planos municipais pela primeira infância. Um exemplo disso é o Guia para Elaboração do Plano Municipal pela Primeira Infância, de 2017, produzido pela Rede Nacional Primeira Infância, que orienta os municípios a produzir “um instrumento político e técnico para atender todas as crianças em todos os seus direitos”.
Para o especialista em políticas públicas da primeira infância Vital Didonet trata-se de um instrumento “à altura das mais sábias recomendações provindas do campo das ciências sobre desenvolvimento infantil, da experiência na gestão de políticas públicas e do conhecimento profissional”. Didonet destaca a estabilidade do plano, previsto para durar dez anos e fruto de construção cooperativa entre sociedade, órgãos do governo, conselhos, organizações, movimentos, universidades e institutos de pesquisas.
Muitas cidades já possuem um plano municipal e outras estão em fase de estudos para sua realização. São Paulo, por exemplo, deverá ter um documento normativo voltado às crianças de 0 a 6 anos até 2018. Tramitam na Câmara Municipal dois projetos de lei que tratam da criação de um plano municipal pela primeira infância e enfatizam a articulação das ações entre diferentes órgãos. De autoria das vereadoras Juliana Cardoso (PT) e Janaína Lima (Novo), ambos aguardavam a segunda votação para ir à sanção ou veto do prefeito quando do fechamento desta edição.
Em termos de administração pública, esse tipo de arranjo intersetorial pode ser considerado promissor por diversos aspectos. Entre eles, a otimização de recursos do Estado; a oferta de serviços integrados, que facilitam seu uso pela população; o melhor entendimento das demandas dos usuários; e a possibilidade de inovar nos serviços por meio da cocriação dos mesmos, envolvendo usuários e outros públicos estratégicos.
Uma das maiores referências internacionais na pesquisa da intersetorialidade, Nuria Cunill-Grau, da Universidad de Los Lagos, no Chile, diz que para lograr o desenvolvimento integral da primeira infância não basta que cada setor faça o que lhe corresponde segundo suas respectivas atribuições – prevenção de doenças, tratamentos médicos, educação; nem tampouco significa evitar que se produzam redundâncias entre eles. Implica que os setores ‘se ponham de acordo’ para atuar conjuntamente a fim de lograr uma mudança social a partir de uma dada situação inicial. A afirmação está no artigo “A intersetorialidade nas novas políticas sociais: um acercamento analítico-conceitual”, em tradução livre, publicado em 2014 na revista Gestão e Política Pública, da Divisão de Administração Pública do Centro de Investigação e Docência Econômica (Cide), do México.
Para Roberta Borges, pesquisadora e coordenadora do grupo da educação infantil do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (Nepp), da Unicamp, só o fato de várias secretarias se proporem a dialogar juntas sobre a criança já é um avanço. “Conversar sobre a importância da criança é algo bastante animador, inclusive, porque até então ela não tinha voz nenhuma na nossa sociedade.” Contudo, Roberta faz uma ressalva para que a educação seja pensada dentro da escola e a partir de quem a frequenta. “Todos querem dar a sua ideia para a educação, mas ninguém realmente escuta do que as crianças e as escolas precisam.”
No Brasil, há projetos de diferentes pastas com essa proposta de articulação em âmbito federal, estadual e municipal. Entre eles, Bolsa Família, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), Saúde na Escola, Primeira Infância Melhor (PIM), do Rio Grande do Sul, Mãe Coruja, em Pernambuco, São Paulo Carinhosa, na capital paulista, e Cresça com Seu Filho, em Fortaleza.
Vários desses trabalhos foram alvo de estudos por pesquisadores que apontam aspectos positivos e lacunas a aprimorar. “São muitas variáveis e cada um vai se apropriar delas de forma diferente, com modelos que podem ou não dar certo”, explica Gabriela Lotta, professora de políticas públicas da Universidade Federal do ABC (UFABC).

Programa SP Carinhosa

Uma das pesquisas avaliou o projeto São Paulo Carinhosa, política municipal integrada para a primeira infância, executada entre 2013 e 2016 na capital paulista, com foco nas famílias em situação de vulnerabilidade com crianças de 0 a 6 anos. “Houve um esforço de articulação, provocando as secretarias a pensar no que fazer para tornar a cidade mais integradora para as crianças, aproveitando o que já existe, mais do que planejar novas ações, explica a coordenadora do estudo, Renata Bichir, da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH/USP) e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM).
Um exemplo de ação conjunta entre assistência social e educação surgida no programa foi a Fila Social, que priorizou famílias mais vulneráveis, selecionadas via cadastro único, nas filas de vagas para creches. “Houve excelente envolvimento das escolas com as ações da São Paulo Carinhosa”, relata a pesquisadora, que cita ainda a aproximação com as famílias e lideranças locais – fundamentais para a execução da política.
O estudo também destacou a legitimidade política da agenda, ‘costurada’ pelo comitê de coordenação do programa com diversos níveis de governo, que promoveu algum grau de articulação entre os burocratas que trabalham diretamente com a população. Um ponto forte do trabalho diz respeito à capacitação dos agentes comunitários de saúde, que permitiu que eles atuas­sem de forma mais global nas visitas domiciliares. “Não ficaram restritos à sua área, aprenderam a observar aspectos como a violência doméstica e a avaliar o desenvolvimento das crianças por meio de brinquedos e estímulos, repassando isso aos pais”, comenta Gabriela Lotta, da UFABC, que também participou da investigação. A pesquisa sugere medidas de formação similares para outros agentes públicos, como professores e assistentes sociais. Propõe, ainda, o reforço de ações da habitação (melhoria das condições de vida nos cortiços) e de segurança. “A temática da violência apareceu com destaque, afetando, por exemplo, a decisão de usar ou não a rua como espaço de lazer”, acrescenta Renata.

Uma cidade boa para as crianças

“Ambientes violentos, insalubres e precários impedem as crianças de desenvolver o seu potencial”, diz Leonardo Yánez, representante na América Latina da Fundação Bernard van Leer, da Holanda, entidade parceira do SP Carinhosa. A requalificação dos espaços urbanos é algo essencial para a primeira infância, diz. “Há uma tendência a superproteger as crianças e a encerrá-las dentro de casa, das creches ou escolas, só que não lhes damos a liberdade de ser donos da cidade.” Para Yánez, mudar essa mentalidade é o mais difícil.
Tornar as cidades lugares mais amigáveis para as crianças é o foco de um dos projetos da fundação, o Urban 95, realizado em países como México, Vietnã, Índia, Holanda, Israel e Colômbia, além do Brasil. A iniciativa busca entender melhor como uma cidade pode ser vista da perspectiva de 95 cm – a altura média de uma criança de 3 anos – para assim visualizar o tipo de moradores que as cidades terão 20 ou 30 anos à frente.
Para além do planejamento da cidade, no Brasil, talvez o maior desafio ainda seja o da continuidade da política. “Garantir a continuidade é o que faz a política avançar e isso depende de articulação das diversas redes de apoio – moradores, conselheiros e organizações são parceiros estratégicos”, lembra Renata.
Como enfatiza Gabriela Lotta, é preciso criar uma nova cultura de trabalho, levando em conta que, para um problema de natureza complexa como a primeira infância, é preciso pensar em respostas de múltiplas dimensões e em soluções igualmente complexas.

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Marco legal e Plano Nacional

A criação de planos municipais voltados aos primeiros anos de vida com essa concepção intersetorial consta do Plano Nacional pela Primeira Infância, de 2010, e foi enfatizada no Marco Legal da Primeira Infância, tornado lei em março do ano passado (Lei 13.257/2016). O marco sugere a criação de uma série de programas e serviços que garantam o desenvolvimento integral e integrado das crianças de 0 a 6 anos de idade, e reforça a relevância de investir em políticas de atendimento a essa faixa etária, dadas as comprovadas consequências positivas em sua vida futura.
Em 2015, a Rede Nacional Primeira Infância lançou a publicação A Intersetorialidade nas Políticas para a Primeira Infância e, neste ano, o Guia para Elaboração do Plano Municipal pela Primeira Infância, que reforçam a necessidade de coprodução nas ações sociais dirigidas a crianças pequenas e estão disponíveis na internet. A mesma rede também promove um curso on-line de formação de gestores e líderes para estimular e coordenar esse processo, evidenciando a importância do assunto.

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As virtudes do Bolsa Família

Uma das pesquisas sobre o programa nacional Bolsa Família, De qual burocracia as políticas públicas intersetoriais e federativas precisam?, realizada entre 2015 e 2016 por Gabriela Lotta e Vanessa Elias de Oliveira, ambas da Universidade Federal do ABC (UFABC), afirma que a intersetorialidade se faz presente tanto no desenho dessa política, como na sua implementação. O programa consiste na transferência direta de renda para as famílias mais necessitadas e condiciona o benefício ao acesso aos direitos sociais básicos de saúde, alimentação e assistência social.
O relatório lembra que o Bolsa Família, existente há mais de 10 anos, é identificado como uma política com alto grau de efetividade e inovação. Isso graças a instrumentos como o cadastro único das famílias beneficiárias, realizado pelos municípios, que permite que aquelas que se enquadram no perfil exigido passem a receber transferências de renda.
Outro aspecto relevante é que para receber o dinheiro mensal é preciso atender a uma série de requisitos, como garantir a frequência escolar e manter a carteira de vacinas das crianças em dia, e, no caso das gestantes, realizar o pré-natal. A investigação também aponta que o cadastro único serve como base de informação para o desenho de outros programas, possibilitando políticas mais focalizadas.
Mas o programa enfrenta desafios como a dificuldade dos municípios em promover a interação entre as diferentes secretarias e em integrar suas ações àquelas relacionadas ao Sistema Único de Assistência Social. A análise chama ainda atenção quanto aos procedimentos educacionais e de saúde, condicionantes para o acesso ao programa, que são de responsabilidade dos municípios, mas não são alvo de incrementos de processos, o que pode tornar frágeis as bases da política.

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