Como mensurar a qualidade dos investimentos nas políticas públicas nos âmbitos estadual e municipal? O que acontece nos municípios que investem um percentual maior de seu orçamento em educação e alcançam resultados abaixo de outros, que investem menos? Essas questões levaram o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso (TCE-MT) a fazer uma parceria com o Centro de Estudos das Metrópoles (CEM), da Universidade de São Paulo, para tentar estudar de forma mais aprofundada os efeitos dos investimentos dos municípios mato-grossenses em educação e saúde. A conclusão foi que, embora muitos municípios apliquem os recursos nos limites previstos pela legislação, nem sempre eles são bem aplicados.

O levantamento se insere numa tendência dos Tribunais de Contas do país de entender que, mais que apenas fiscalizar as contas, os órgãos devem criar mecanismos de acompanhamento da “eficácia” do uso desses recursos. A questão é que indicadores são esses e como eles devem ser usados.

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Uma das tendências dos tribunais nesse sentido vem sendo a utilização do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).

O conselheiro Sidney Beraldo atua no TCE de São Paulo e, desde que passou a ocupar o cargo, no início de 2013, incluiu o Ideb nos relatórios feitos aos prefeitos dos municípios sob sua responsabilidade, indicando se o índice local está acima ou abaixo da meta. No Mato Grosso, relatórios comparam os investimentos dos municípios com seus respectivos Idebs.

Rondonópolis, a segunda maior economia do Mato Grosso, é citada como exemplo de cidade que fez todos os investimentos obrigatórios e investiu mais de R$ 5 mil em cada aluno de sua rede municipal em 2011 e que, no mesmo ano, obteve nota 4,4 nos anos finais do Ensino Fundamental. Apesar de ter ficado acima da média nacional, cujo desempenho no Ideb para a mesma etapa é de 4,1, ficou atrás dos conterrâneos Lucas do Rio Verde e Sorriso, cidades cujos investimentos em educação foram bem menores (R$ 3,8 mil e R$ 3,6 mil), mas que alcançaram, respectivamente, notas 5,2 e 4,6 no Ideb.

O assessor de apoio às unidades gestoras do TCE-MT, Irapuan Noce Brazil, conta que a ideia de criar uma análise de resultados do investimento público surgiu durante o planejamento estratégico do Tribunal, feito em 2006. “Percebemos que a aplicação dos recursos dentro do previsto na lei não era suficiente para garantir a eficácia e a eficiência e começamos a avaliar a questão nestas duas áreas prioritárias: saúde e educação”, explica. Somadas, as duas áreas respondem por quase metade de todo o orçamento de um município. Brazil admite que os auditores não são especialistas na área para apontar soluções para os municípios que não gastam os recursos de forma eficiente. “Mas conseguem apontar quem está indo bem e quem não está. Os bons exemplos podem e devem ser copiados dentro da administração pública”, diz.

Para a presidente nacional da Undime, Cleuza Repulho, um dos receios é que levantamentos como esses levem à interpretação de que o problema da educação é só de gestão, e não de investimento. “O que a gente vem lutando no Brasil é justamente para mais recursos em educação. Quando comparamos o Brasil com outros países ainda estamos muito atrás na questão do investimento. Além disso, o bom resultado também diz respeito ao salário do professor e por isso precisamos também de mais recursos na área”, diz Cleuza.

Em maio do ano passado, o TCU recomendou que o indicador fosse ampliado para avaliar também a qualidade da infraestrutura das escolas e o corpo docente. O tribunal considera que o índice atualmente não é capaz de avaliar o sistema educacional como um todo, além de acreditar que deveria ser feito mais vezes para aumentar sua precisão e refletir melhor a realidade das escolas e redes.

Cruzamento de dados
No Mato Grosso, as recomendações do TCU não estão em prática, mas os indicadores vão além da nota no Ideb. Coordenado pela professora Marta Arretche, o levantamento considera também os resultados da Prova Brasil, a taxa potencial de cobertura da educação infantil, de reprovação, de abandono e a distorção idade-série. Para a educação estadual, é avaliado também o desempenho médio no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), a taxa de escolarização líquida de adolescentes e o nível de abandono do Ensino Médio.

A partir do somatório dos dez indicadores, é gerado um índice de desempenho para cada município, que são classificados como bons quando estão acima da média estadual ou nacional, médios quando o desempenho é próximo das médias, e ruins quando estão abaixo. O comportamento ao longo dos anos é irregular. Mato Grosso piorou seu desempenho na rede municipal, passando de índice 8 para 7 ao longo do ano. Já Rondonópolis caiu bem mais: passou de 7,2 para 5,6 na rede estadual, mas teve uma ótima melhora na média municipal, passando de 6,5 para 8,0. O TCE-MT diz que a compreensão dos fatores que interferem na evolução de cada indicador demandaria uma auditoria específica no município.

Para o coordenador-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Daniel Cara, o que pode explicar um melhor desempenho da rede municipal é o melhor uso da arrecadação. “Pode ser que eles estejam sabendo aproveitar a boa arrecadação do estado com o agronegócio. Essa é uma tendência de estados com boa arrecadação”, analisa.

No entanto, apesar do esforço do Tribunal para atualizar e publicar indicadores de resultado sobre a educação estadual e municipal que sirvam para subsidiar o planejamento dos gestores, Daniel defende que os dados sejam usados com cautela. “As análises dos Tribunais de Contas acabam fazendo cálculos que são pouco preocupados com o núcleo duro das políticas de educação, como melhoria das condições docentes”, diz o coordenador.

Problemas na gestão
Irapuan Brazil, do TCE-MT, avalia que os motivos para os indicadores encontrados no Mato Grosso passam pelo planejamento estratégico da gestão e pela falta de cultura de continuidade da administração pública brasileira. “Existem casos de bons planos que não saíram do papel porque não estavam na Lei Orçamentária Anual ou no Plano Plurianual. É preciso integrar as ideias para definir metas realísticas”. Ele cita casos de cidades em que foram construídas escolas além do necessário em determinadas regiões ou em que foram comprados equipamentos sem que houvesse condições físicas de utilizá-los como exemplo de falhas de planejamento que causam desperdício de dinheiro público.

“É preciso levar em consideração também que para essa gestão de 2009, mais de 70% dos secretários são novos. Não têm experiência em lidar com recursos públicos. Por isso é preciso investir na formação desses gestores, o que implica também em mais investimento. O papel do TCE é dar suporte para o uso dos recursos e colaborar para a formação de mais gestores. A gente precisa investir e investir bem”, diz Cleuza, da Undime.

Os tribunais de contas são órgãos auxiliares do Poder Legislativo e têm a função de fiscalizar os gastos públicos. Os conselheiros analisam se os investimentos em saúde (12% para estados e 15% para municípios) e educação (25%, se não houver leis municipais ou estaduais que exigem mais) estão acima do piso previsto da Constituição Federal, se o gasto com funcionalismo está abaixo do teto previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (60%) e se há irregularidades nas prestações anuais de contas ou em contratos firmados pelo Poder Executivo. Casos em que há suspeitas de corrupção, como superfatumento em obras, dispensas irregulares de licitação ou licitações dirigidas, já passam pelo crivo dos tribunais de contas. No caso do Mato Grosso, 94% das cidades tiveram suas contas aprovadas em 2011.

Escala nacional
Nesse estado, o TCE criou um programa de desenvolvimento institucional que tem como objetivo ajudar os administradores municipais no planejamento das ações. Em 2011, os 20 maiores municípios do estado, que
reúnem 60% da população e 50% do Produto Interno Bruto matogrossense, aderiram a um projeto de apoio ao planejamento. Nesse ano, os 10 menores municípios, e os 10 com mais irregularidades devem participar.

Os agentes públicos recebem um treinamento teórico à distância. Os municípios também recebem um técnico que dá oficinas presenciais. O programa despertou o interesse do Ministério do Planejamento, que estuda a implementação de um modelo nacional baseado na eficiência do gasto público. Outros tribunais de contas também demonstraram interesse em conhecer mais sobre o modelo, para tentar implementá-lo dentro do escopo de sua fiscalização. As secretarias estaduais de Saúde, Educação e Segurança e Defensoria Pública do estado passaram a fazer o planejamento estratégico ao aderir ao PDI.

“Mostramos a importância da transversalidade dentro da administração. Um dado que pode ajudar no planejamento da Educação pode estar nas mãos da Secretaria de Assistência Social. Onde existem mães de baixa renda e que trabalham fora existe uma necessidade maior de creches”, exemplifica Brazil. Ele conta que muitas vezes duas secretarias da mesma gestão acabam não se falando por conta de disputas político-partidárias.

Ele destaca que este conhecimento é importante também para que o Legislativo e a sociedade civil se mobilizem para cobrar resultados melhores do Executivo. “Os Conselhos da Criança e do Adolescente têm poder deliberativo, o que não acontece com os que são específicos da educação. Mas ambos atendem ao mesmo grupo e podem desenvolver estratégias conjuntas em determinados temas”, aconselha.

Auditoria no ensino médio

Recentemente o Tribunal de Contas da União (TCU) criou uma unidade interna dedicada apenas ao controle dessas ações de governo na educação. O TCU também tem estimulado os TCEs, que são autônomos, a fazerem o mesmo em sua jurisdição. Além disso, nesse primeiro semestre deverá ficar pronta uma auditoria inédita no Brasil coordenada pelo TCU, 25 TCEs e quatro Tribunais de Contas Municipais (TCMs) para diagnosticar os obstáculos à qualidade do ensino médio em todo o país. O acordo foi firmado em abril do ano passado e seu objetivo é não apenas identificar os entraves, mas também estimular a melhoria das ações governamentais ao avaliar os processos e sugerir soluções. Ao fim do processo, o TCU irá redigir um sumário único unindo todos os dados apurados pelos estados e os TCEs ficarão encarregados de monitorar a implantação das medidas propostas. “É importante destacar que não se trata de interferir na gestão da educação, mas antes de tudo colaborar e propor caminhos, ideias e sugestões para a melhoria da aplicação dos recursos”, explica Valmir Campelo, ministro do TCU.